Faktai ir analizė. Ką veikia savivaldybių valdomos įmonės? (0)

Valstybės kontrolės duomenimis 2015 m. Lietuvoje veikė 271 savivaldybių valdoma įmonė (SVĮ). 2017 m. pabaigoje, veikė mažiausiai 264 SVĮ . Daugiausia uždarųjų akcinių bendrovių (UAB, 87%), savivaldybių įmonių (SĮ, 9%), akcinių bendrovių (AB, 4%).

Populiariausia SVĮ veikla – autotransporto ir technikos nuoma. Ja užsiėmė net 91 SVĮ 48-niose savivaldybėse.

Vienoje savivaldybėje vidutiniškai veikė po 4 SVĮ, tačiau skaičius svyruoja nuo 1 iki 14 įmonių. Vienoje savivaldybėje veikiančios SVĮ kartu užsiėmė vidutiniškai 12 veiklų, tačiau skirtingose savivaldybėse šis skaičius svyruoja nuo 1 iki 29.

SVĮ turi teisę vykdyti ūkinę veiklą, kai tenkinamos šios 3 sąlygos:

1) ūkinė veikla yra būtina siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus;

2) atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti;

3) jeigu SVĮ ūkinės veiklos nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės.

SVĮ veiklų analizės rezultatai kelia abejonių, ar visos SVĮ vykdomos veiklos atitinka visas tris sąlygas.

Skirtingose savivaldybėse veikiančių SVĮ skaičius, tiek jų vykdomų veiklų skaičius skiriasi ženkliai. Tai rodo, kad ne visos SVĮ vykdomos veiklos tenkina tik būtinuosius savivaldybių gyventojų poreikius.

Daugiausia SVĮ veikia ne mažose savivaldybėse, o būtent didžiuosiuose miestuose, t. y. ten, kur veikia daugiausia privačių ūkio subjektų teikiančių panašias paslaugas. Tai leidžia manyti, kad dalis SVĮ veikia ne tik tada, kada reikalingų paslaugų neteikia privatus sektorius, bet ir tada, kada privatus sektorius tokias paslaugas teikia.

Nedidelės dalies SVĮ įstatuose nurodytas veiklų sąrašas yra baigtinis. Tai reiškia, kad daugumos SVĮ įstatuose nėra apribojimų ir jos gali užsiimti bet kokia ūkine veikla.

SVĮ vykdomų veiklų spektras yra platus ir didžioji dauguma veiklų tipų yra teikiamos tik pavienėse savivaldybėse. Tai rodo, kad nėra sistemos, kaip SVĮ pasirenka, kokią veiklą vykdyti.

SVĮ IR JŲ VYKDOMŲ VEIKLŲ SKAIČIUS SKIRTINGOSE SAVIVALDYBĖSE SKIRIASI

Viena iš trijų būtinų sąlygų, kuriai esant savivaldybės valdomi juridiniai asmenys turi teisę vykdyti ūkinę veiklą, yra ta, kad vykdoma ūkinė veikla būtų būtina siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus (Lietuvos Respublikos (LR) vietos savivaldos įstatymo 91 str. 1 d. 1 p.).

Nėra priežasčių manyti, kad skirtingose Lietuvos savivaldybėse bendrieji gyventojų poreikiai, kuriuos būtina patenkinti, yra reikšmingai heterogeniški. Todėl veiklos, kuriomis užsiima skirtingose Lietuvos vietose veikiančios SVĮ, neturėtų reikšmingai skirtis.

SVĮ skaičius ir jų vykdomų veiklų skaičius skirtingose savivaldybėse pasiskirstė nevienodai. Skirtingose savivaldybėse veikia nuo 1 iki 14 įmonių. Dažniausiai pasitaikantis SVĮ skaičius savivaldybėje yra 3 ar 4 įmonės (žr. 1 pav.). Po tiek įmonių veikė atitinkamai 14-oje ir 13- oje savivaldybių. 11-oje savivaldybių veikė po 5, 8-iose – po 6 SVĮ.

Veiklų, kuriomis užsiima visos vienos savivaldybės valdomosįmonės, skaičius kinta nuo 1 iki 29 veiklų. Pusėje savivaldybių užsiimta nuo 7 iki 15 veiklų. Virš 20 veiklų užsiimta retesnėje savivaldybėje, tačiau 23 savivaldybėse veikė iki 6 SVĮ (žr. 2 pav.).

Jei visos SVĮ vykdytų tik tas veiklas, kurios yra būtinos bendriesiems gyventojų interesams patenkinti, skirtumas tarp skirtingose savivaldybėse veikiančių SVĮ vykdomų veiklų skaičių turėtų būti nedidelis. Ir skirtumą, ko gero lemtų atitikimas antrajai būtinajai sąlygai (LR vietos savivaldos įstatymo 91 str. 1 d. 2 p.), t. y. ar yra alternatyvių atitinkamų paslaugų teikėjų, žr. II skyrių). Vykdomų veiklų disproporcija savivaldybėse leidžia įtarti, kad kai kurios SVĮ užsiima ne tik veiklomis, kurios yra būtinos bendrųjų gyventojų poreikių tenkinimui.

Skirtingose savivaldybėse veikiančių SVĮ skaičius, tiek jų vykdomų veiklų skaičius skiriasi ženkliai. Tai rodo, kad ne visos SVĮ vykdomos veiklos tenkina tik būtinuosius savivaldybių gyventojų poreikius. Tikėtina, kad dalis SVĮ vykdomų veiklų yra skirtos nebūtiniems poreikiams tenkinti.

SVĮ IR VEIKLŲ SKAIČIUS NESUSIJĘS SU SAVIVALDYBĖS DYDŽIU

Antroji iš trijų būtinų sąlygų, kuomet savivaldybės valdomi juridiniai asmenys gali vykdyti ūkinę veiklą, yra ta, kad atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti (LR vietos savivaldos įstatymo 91 str. 1 d. 2 p.). Kitaip tariant, savivaldybėse, kuriose veikia kiti ūkio subjektai, užsiimantys atitinkama veikla, SVĮ analogiškos veiklos vykdyti neturėtų.

Kadangi didžiosiose savivaldybėse, palyginus su mažesnėmis, privačių ūkio subjektų apskritai veikia daugiau, tikėtina, kad jose šie ūkio subjektai ir turėtų patenkinti didesnę dalį būtinųjų poreikių paklausos. Sutinkant su šia prielaida ir vadovaujantis minėtąja antrąja įstatyme nurodyta sąlyga, būtų galima tikėtis, kad didžiosiose savivaldybėse turėtų veikti mažiau SVĮ, ir (arba) SVĮ turėtų užsiimti mažesniu skaičiumi veiklų.

Tačiau duomenys to nerodo. Aiškaus ryšio tarp skirtingų savivaldybių gyventojų skaičiaus 4 ir atitinkamose savivaldybėse veikiančių SVĮ vykdomų veiklų skaičiaus, nėra. Tačiau matyti, kad daugiau SVĮ veikia būtent didžiosiose, o ne mažesnėse savivaldybėse (žr. 3 pav.).

Kadangi daugiausia SVĮ veikia didžiosiose savivaldybėse, kurios užsiimama daugiausia veiklų, o mažosiose savivaldybėse vykdomų veiklų skaičius įvairus, tikėtina, kad ne visada net ir esant galimybei pasinaudojama kitų ūkio subjektų vykdoma veikla.

SVĮ ĮSTATUOSE NURODYTŲ GALIMŲ UŽSIIMTI VEIKLŲ SKAIČIUS NĖRA BAIGTINIS

SVĮ įstatuose be kita ko yra nurodomas sąrašas veiklų, kuriomis gali užsiimti konkreti įmonė. Tik 38 proc. (101 SKĮ) visų SVĮ įstatai yra skelbiami viešai. Ir tik viename penktadalyje jų (21 SVĮ) nurodomas veiklų skaičius yra baigtinis (žr. 4 pav.).

Įstatuose dažniausiai įrašomas standartinis punktas: „Bendrovė gali užsiimti bet kokia kita veikla, kuri neprieštarauja Lietuvos Respublikos teises aktams“. Kai kurių įmonių įstatuose nepateikiamas veiklų sąrašas, o tiesiog nurodoma: „Įmonės ūkinės veiklos pobūdis yra paslaugų, darbų atlikimas, prekyba ir kita veikla, neprieštaraujanti Lietuvos Respublikos įstatymams“. Tai rodo arba SVĮ savininkų nepakankamą kontrolę, arba ketinimą plėsti veiklų skaičių.

Mažas SVĮ, kurių įstatuose nurodytas galimų užsiimti veiklų sąrašas yra baigtinis, skaičius rodo SVĮ steigėjų, t. y. savivaldybių, intenciją jų kontroliuojamų įmonių veiklos pradžioje numatyti sąlygas SVĮ vykdomų veiklų plėtrai.

DIDŽIOSIOS DAUGUMOS SVĮ VEIKLŲ PAGRĮSTUMAS KELIA ABEJONIŲ

Tyrimo metu visų 264 SVĮ vykdomos veiklos suskirstytos į 52 veiklas ar jų grupes. 2017 m. pabaigoje 60-yje savivaldybių iš viso teikiama 720 veiklų. Veiklos klasifikuotos, siekiant atskleisti SVĮ vykdomų veiklų įvairovę, bet ne išskirti visą jų spektrą. Apie kai kurių veiklų atitikimą LR vietos savivaldos įstatymo 91 straipsnio 1 dalyje nurodytas sąlygoms (pagrįstumą) galima spęsti pagal tai, ar veikla vykdoma retoje savivaldybėje, ar daugumoje jų.

Tokios veiklos, kaip geriamo vandens (55 sav.) arba šilumos tiekimas (47 sav.), vykdomos didžiojoje daugumoje savivaldybių, dėl to, tikėtina, kad šios veiklos vykdomos pagrįstai. Tačiau tokios veiklos kaip: neoninės reklamos (1 sav.), metalo dirbinių gamyba (3 sav.), soliariumas (1 sav.), kinas (1 sav.), apgyvendinimo ir maitinimo paslaugos (2 sav.), vaizdajuosčių nuoma (1 sav.), baseino, masažo ar kirpyklos paslaugos (4 sav.) ir kitos pavienės retoje savivaldybėje vykdomos SVĮ veiklos, vargu, ar yra pagrįstos poreikių patenkinimo būtinumo ir alternatyvaus teikėjo nebuvimo požiūriu.

Pastebėtina, kad ne visų veiklų vykdymo pagrįstumą galima įvertinti pagal veiklos teikimo dažnumą savivaldybėse. Itin populiari, 48 savivaldybėse vykdoma veikla yra autotransporto arba technikos nuoma (žr. 5 pav.). Visose savivaldybėse bendrai vykdoma 91 šio tipo veikla (žr. 6 pav.). Šią veiklą galima nagrinėti keliais aspektais. Pirma, abejonių kelia sprendimo įsigyti autotransportą ar techniką pagrįstumas. Jei ši technika nėra panaudojama 100% toms reikmėms, dėl kurių ji buvo įsigyta, vadinasi,sprendimas įsigyti, o ne nuomotis, gali būti laikomas nepagrįstu. Antra, gali būti, kad ši nuomos veikla, daro neigiamą įtaką konkurencijai. Nes privačiam ūkio subjektui užsiimančiam analogiška veikla tenka konkuruoti su įmone, kurios finansinė padėtis kur kas mažiau ribota, arba praktiškai neribota. Ir trečia, SVĮ, kurios veikla dažnai būna neefektyvi, finansuojama iš mokesčių mokėtojų pinigų.

Pastebėtina, kad SVĮ vykdomos veiklos nėra lygiavertės ir pagal visuotinumo kriterijų, t. y. pagal tai, ar veikla tenkina bendruosius gyventojų poreikius. Empiriniu vertinimu, šildymo ar geriamo vandens tiekimo veikla mieste gali būti laikoma būtina jei ne visiems, tai didžiajai daugumai gyventojų. Tačiau tokias veiklas kaip: biotualetų nuoma, siuntų vežimas, architektų paslaugos ar neoninių reklamų gamyba, vargu, ar būtų galima pripažinti visų gyventojų poreikius tenkinančiomis veiklomis.

Pažymėtina, kad didžioji dauguma veiklų, pavyzdžiui: vaistinė (7 sav.), knygynas (8 sav.), turgus (9 sav.), biotualetų nuoma (7 sav.), laidojimo paslaugos (8 sav.), krovinių ir siuntų vežimas (3 ir 24 sav.), prekyba degalais (1 sav.), architekto paslaugos (1 sav.), remonto ar statybos darbai (31 sav.), teritorijų priežiūra (28 sav.), nepaisant jų nevienodo populiarumo savivaldybėse, yra įprasta privačių juridinių asmenų vykdoma ūkinė veikla. Todėl net ir pripažinus šias paslaugas būtinomis tenkinant bendruosius gyventojų interesus, ir siekiant nepadaryti žalos konkurencijai, būtina ieškoti galimybių ir sprendimų, kad šias veiklas vykdytų privatūs ūkio subjektai.

Siekiant išvengti subjektyvumo, sprendžiant, kuri veikla yra būtina tenkinant bendruosius gyventojų poreikius, tikslinga taikyti vieningą metodiką. Tokios metodikos atsiradimas padėtų savivaldybėms objektyviau nustatyti, ar konkreti veikla atitinka įstatymo reikalavimus.

Šiuo metu galiojantis LR vietos savivaldos įstatymas nustato, kad savivaldybė prieš imdamasi naujos ūkinės veiklos, be kita ko, privalo konsultuotis su LR konkurencijos taryba ir gauti jos leidimą. LR konkurencijos taryba savo ruožtu įvertina veiklos, kurios ketina imtis SVĮ, atitikimą įstatymo 91 straipsnio 1 dalyje nurodytiems kriterijams (sąlygoms). Šio įstatymo pakeitimo projektu siūloma, periodiškai tikrinti, ar SVĮ vykdomos veiklos atitinka tuos pačiusreikalavimus, tačiau nenumatomas LR konkurencijos tarybos vaidmuo. Tikslinga numatyti galimybę savivaldybėms bent savanoriškai konsultuotis su LR konkurencijos taryba vertinant, ar pagrįstas SVĮ vykdomų veiklų tęstinumas.

SVĮ vykdomų veiklų spektras yra platus ir didžioji dauguma veiklų tipų yra teikiamos pavienėse savivaldybėse. Ne visos SVĮ vykdomos veiklos yra pagrįstos pagal būtinumo ir visuotinumo kriterijus.

IŠVADOS:

1. Skirtingose savivaldybėse veikiančių SVĮ skaičius skiriasi nuo 1 iki 14, jų vykdomų veiklų skaičius – nuo 1 iki 29. Jei visose savivaldybėse būtų užsiimama ūkinėmis veiklomis, kurios tenkina tik būtinuosius bendruosius visuomenės interesus, šie skaičiai būtų panašūs arba jų skirtumas būtų nedidelis. Dideli skirtumai rodo, kad, tikėtina, ne visos SVĮ vykdomos veiklos tenkina tik būtinuosius savivaldybių gyventojų poreikius.

2. Jei visose savivaldybėse būtų užsiimama tik ūkinėmis veiklomis, kurių neteikia kiti ūkio subjektai, tikėtina, kad dėl mažesnės verslo koncentracijos daugiau veiklų vykdytų mažesnėse savivaldybėse veikiančios SVĮ. Bet duomenys rodo, kad yra atvirkščiai, t. y. daugiausia SVĮ veikia didžiosiose savivaldybėse, kurios užsiimama daugiausia veiklų, o mažosiose savivaldybėse vykdoma ir daug, ir mažai veiklų. Tai rodo, kad užuot pasinaudojus kitų ūkio subjektų vykdoma veikla, paslaugų teikimas nepagrįstai patikimas SVĮ.

3. Tik 38% SVĮ įstatus skelbia viešai. Ir tik penktadalyje jų pateikiamas galimų užsiimti veiklų sąrašas yra baigtinis. Tokiu būdu savininkas (savivaldybė) savo kontroliuojamoms įmonėms sudariusios sąlygas plėsti veiklų skaičių.

REKOMENDACIJOS:

Periodiškai tikrinti SVĮ veiklos pagrįstumą. SVĮ vykdomų Šiuo metu yra svarstomas LR viešojo administravimo įstatymo kai kurių straipsnių pakeitimo projektas, kuriuo siūloma savivaldybėms nustatyti pareigą periodiškai tikrinti SVĮ vykdomos veiklos pagrįstumą, t. y. atitikimą šio įstatymo 91 straipsnyje nurodytoms sąlygoms. Nustačius neatitikimus, atitinkama veikla nebegalės būti vykdoma. Priėmus šį siūlymą ir tinkamai jį įgyvendinus, SVĮ vykdomų veiklų įvairovė mažėtų.

Periodiškai atnaujinti SVĮ sąrašą. Problema, kad SVĮ sąrašas nėra sudaromas, atnaujinamas ir arba neskelbiamas viešai, išlieka. Tai mažina skaidrumą ir kelia su tuo susijusias pasekmes. Informaciją apie valstybės valdomų įmonių skaičių, vykdomas veiklas, tarp jų ir finansinę informaciją, renka ir periodiškai atnaujina valdymo koordinavimo centras. Tikslinga tą pačią praktiką taikyti ir SVĮ atžvilgiu.

Įvesti aiškius kriterijus nustatyti, kokie gyventojų poreikiai yra būtini. Nėra nustatytų kriterijų, kurie leistų nuspręsti, kokia veikla laikytina būtina bendriesiems visuomenės poreikiams tenkinti. Analizuojant visą veiklų, kuriomis užsiima SVĮ spektrą, būtinais poreikiais yra laikoma ir šildymo, bei geriamojo vandens tiekimo veikla, ir automobilių plovyklos, soliariumas, vairavimo mokykla ir pan. paslaugos.

Reikalauti viešai skelbti visų SVĮ įstatus. 62% visų VšĮ įstatai nėra skelbiami viešoje elektroninėje erdvėje. Kai kurios įmonės (iš 101) įstatus skelbia savo, kitos – savivaldybių ar kitose internetinėse svetainėse. SVĮ įstatuose pateikiama informacija nėra ir negali būti laikoma konfidencialia. Siekiant didinti šių įmonių veiklos skaidrumą, visų SVĮ įstatai turėtų būti skelbiami viešai.

Pakeisti SVĮ juridines formas į tinkamas. Kai kuriose savivaldybėse tą pačią veiklą vykdo įmonė, kurios juridinė forma, pavyzdžiui, uždaroji akcinė bendrovė (UAB), kitoje – viešoji įstaiga (VšĮ). Kadangi šiame darbe savivaldybių valdomų VšĮ veiklos nenagrinėjamos, tikėtina, kad rinkoje faktiškai teikiamų paslaugų kiekis gali būti didesnis nei yra atspindima šiame darbe. Pavyzdžiui, daugumoje savivaldybių daugiabučių namų administravimo paslaugas teikiančio SVĮ turi UAB juridinę formą, tačiau Panevėžio r. savivaldybėje šia veikla užsiima VšĮ. Sprendžiant problemą, kai ta pačia veikla užsiima skirtingų juridinių formų asmenys, tikslinga nustatyti kriterijus, kurie leistų nustatyti tinkamą ūkio subjekto juridinę formą.

SVARBI INFORMACIJA

Savivaldybių valdomų įmonių sąvoka šiame darbe atitinka Savivaldybės kontroliuojamų įmonių sąvoką, kuri apibrėžiama kaip savivaldybės įmonės, veikiančios pagal Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymą, akcinės bendrovės ir uždarosios akcinės bendrovės, kurių akcijos, suteikiančios daugiau kaip 1/2 balsų visuotiniame akcininkų susirinkime, nuosavybės teise priklauso savivaldybei, ir įmonės, kuriose savivaldybės gali paskirti daugiau kaip pusę įmonės administracijos, valdymo arba priežiūros tarnybos narių.

SVĮ akcininkai. 75% SVĮ (iš 264) 100% savininkė buvo viena konkreti savivaldybė. 7 įmones arba 3% visų įmonių valdė ne viena, o kelios savivaldybės, kiekviena iš jų valdė mažiau nei 50% akcijų. Beveik visos šios įmonės užsiėmė atliekų tvarkymo centro veikla. Likusiose 22% įmonių daugiau nei 50%, bet mažiau nei 100% balsų turėjo viena savivaldybė. Tais atvejais, kai SVĮ valdė ne viena savivaldybė, įmonė priskirta prie tos savivaldybės, kuri valdė daugiausia balsų suteikiantį akcijų paketą.

SVĮ skaičius ir sąrašas. Valdymo koordinavimo centro paskutiniais skelbtais duomenimis, 2012 m. pabaigoje veikė 282 SVĮ. Valstybės kontrolės duomenimis 1 2015 m. Lietuvoje veikė 271 SVĮ (savivaldybių pateikti duomenys). 2015-2017 m. laikotarpiu 7 įmonės nustojo vykdyti veiklą (viešai prieinama informacija). Darbe naudojami duomenys neatsispindi, ar šiuo laikotarpiu buvo įsteigta naujų įmonių, todėl konstatuotina, kad 2017 m. pabaigoje, veikė mažiausiai 264 SVĮ.

Veiklų kilmė. Pažymėtinai, kad darbe vardinami 52 veiklų tipai nėra lygiaverčiai savo kilme, t. y. tuo, kaip jie atsirado SVĮ vykdomų veiklų sąraše. Kai kurios veiklos (pirminės) yra tokios, kurių poreikis buvo ir įmonės steigimo priežastis, pavyzdžiui: šilumos ar vandens tiekimo ar keleivių vežimo veiklos. Tačiau kai kurios jų atsirado kaip papildomos, su pirminėmis veiklomis susijusios paslaugos (antrinės). Pavyzdžiui, šalia teritorijų planavimo veiklos imtos teikti architekto paslaugos arba šalia keleivių vežimo veiklos – automobilių nuomos ar reklamos ant autobusų veiklos.

Lietuvos laisvosios rinkos institutas